对话世卫驻华代表：只有国家层面立法控烟，才能保护全体国民

中国的控烟，今年走到一个值得纪念的时间节点。其一是世卫组织《烟草控制框架公约》（以下简称《公约》）生效20周年，其二是《北京市控制吸烟条例》正式实施十周年。有赖于这些标志性文件的出台和落实，卷烟流行和二手烟暴露得到进一步遏制。然而，这距离《健康中国2030》提出的“到2022年覆盖20%人口”的控烟目标仍有一定距离。控烟界一直警告，按照现在的下降速度，降低吸烟率的目标仍难实现。

5·31世界无烟日前夕，包括南都在内的多家媒体共同采访了世界卫生组织驻华代表马丁·泰勒。他关注到国内公众在社交媒体上表现出的热情，对控烟的讨论愈发热烈，也有更多人积极投诉公共场合的吸烟行为。

“这是一个积极的现象，人们对正确行为的期待在不断变化。”他说，“二十多年前我第一次来中国时，很多人都告诉我改变中国的吸烟文化是不可能的，但是20年过去，事实证明这种情况不仅可以改变，大多数人也都希望获得更加洁净的空气和环境。”

今年，世界卫生组织确定的世界无烟日的主题是：“戳穿诱惑：揭露烟草和尼古丁制品行业的策略”；国家卫健委确定的国内主题是：“拒绝烟草诱惑，对第一支烟说不”。这次采访也几乎都在围绕常识性问题，马丁·泰勒回忆几十年前，烟草业是如何隐瞒吸烟危害、夸大烟草业的效益。而今天的卷烟和电子烟巨头仍在使用这种宣传策略。马丁·泰勒谈到，有些观点一直在鼓吹控烟立法会影响经济，以此反对控烟推进，但如果以更全面的视角看待问题，控烟将为经济发展带来长期利好。

更关键的是，政府是应该鼓励公众消费充满健康危害和不良经济效益的烟草？还是鼓励公众把钱投资于教育、更好的住房、更优质的服务和更多的体育运动？

资料图，世界卫生组织驻华代表马丁·泰勒。

“没有全面无烟立法的城市，还没意识到市民对控烟的欢迎度有多高”

记者：中国尚未出台国家层面的控烟立法。你这几年都在中国工作，你觉得全国立法难在哪？缺少全国立法，对中国当下的控烟工作有哪些影响？

马丁·泰勒：这是我经常思考和探讨的一个问题。我想先回答第二个问题。如果没有国家层面的控烟立法，会使得很大一部分中国人口没办法受到立法保护，难以享受到真正的无烟环境。最直观的是健康威胁，吸烟者没有动力戒掉可诱发多种疾病的烟草使用，非吸烟者也被迫受到二手烟危害，这将导致健康支出的大幅上涨，且不利于其他产业。根据国家卫健委卫生发展研究中心的测算，2018年我国烟草相关疾病经济负担总量为15214亿元，相当于同期GDP的1.7%。

关于第一个问题，全国控烟立法推进困难，我认为背后有很多干扰的声音。首先是烟草业，一直在鼓吹控烟立法会影响经济，以此反对控烟工作。但如果以更全面的视角看待问题，控烟将为经济发展带来长期利好。

2015年，北京出台控烟立法，当年餐饮业营业收入上涨3.3%，扭转了连续两年的下降趋势。很多国家和城市的例子都证明，控烟让其他行业增加的营收额，足以弥补烟草行业的降幅。对于烟农，我们也可以出台政策鼓励转型，种植水果蔬菜，在当前国际经贸环境下，更本土的食品供应链也有利于国家安全。

记者：中国也有多个省份和城市出台了控烟规定，既然地方立法可以逐步完善，为什么要执着于全国全面无烟立法？

马丁·泰勒：我想先强调一点，中国和很多国家的经验都证实，无烟立法必须实现100%室内公共场所禁烟，只有这样禁烟才是有效的。存在例外或者漏洞就不能起到保护效果，比如同时设置吸烟区和非吸烟区，不能真正阻止烟雾流动。此前的教训告诉我们，缺少国家政策支持，就会给烟草业借口游说地方政府，出台不全面的控烟政策，也会稀释公众对良好公共场所规范的期待。从这些角度考虑，全国层面的全面无烟立法才是更可取的。

记者：只有包括上海在内的少数城市要求室内公共场所全面禁烟，推动这个工作难点在哪？如何应对执法阻力？

马丁·泰勒：上海的控烟措施非常强力，据我所知，中国有20多个城市都实现了全面无烟立法（即室内公共场所、室内工作场所、公共交通工具全面禁烟），覆盖了约16%的中国人口。全面无烟立法的特点是法律规定明晰，没有漏洞。很多城市的经验都表明，控烟措施会受到各种干扰，导致立法效果不断稀释，难以落实。这种情况下，立法明确室内公共场所全面禁烟，执法会更简单，相比于有漏洞的立法，也更容易落实。

上海的经验还表明，市民非常欢迎全面无烟立法，希望没有这样政策的城市也可以考虑到这点，他们可能没有意识到市民对此的欢迎程度有多高。

政策抉择：鼓励公众花钱买烟还是投资教育？

记者：现在全球的经济预期都不太理想，也有声音担心推行控烟会影响经济发展。如何回应？

马丁·泰勒：我觉得特别重要的一点是，烟草支出减少后，这笔钱不会凭空消失，公众会用于消费其他产品或服务，包括优质食物、假期旅游、家庭教育等等。在中国急需拉动内需的当下，这些消费支出对国家经济非常重要。事实上，中国也有研究表明，烟草支出增加会挤占家庭的教育支出。

这是一个战略性问题，我们希望在哪些方面鼓励公众消费？是消费充满危害和不良经济效益的烟草行业？还是希望他们把钱投资于教育、更好的住房、更优质的服务和更多的体育运动？如果政府刺激消费转移到烟草等有害产品之外的领域，短期和长期都会带来比烟草行业好得多的经济影响。这对推动人口高质量发展而言是长期且值得的投入。

记者：烟草税如何调整更恰当？

马丁·泰勒：我们能看到，全球很多国家在面临经济困难时，都会考虑提升烟草税。我们也知道，提高烟草税对国家税收有正面作用。2015年中国提高烟草税时，我们已经看到了一系列积极作用，烟草消费下降的同时增加了烟草税收入。从这个角度看，提高烟草税也是应对不好的全球经济环境的一个解决方案。现在距离中国上一次调整烟草税已经过去了十年，提税效果已经不明显了。与此同时，很多国家都建立了指数化提高烟草税和烟草产品价格的模式，确保提高烟草税的积极效果不会被通货膨胀或居民收入水平提高等因素冲淡或抵消。

记者：你认为中国还需要补足哪些研究证据，以推进和支持控烟政策？

马丁·泰勒：第一点是控烟工作的经济收益。这方面已经有一些研究，比如刚才提到，烟草消费增加，会挤占家庭的其他支出，其中教育支出下降最为显著。但我们还需要更多的研究证据。第二点，我们可以开展更广泛的调查，了解公众更欢迎什么类型的烟草控制措施，更希望看到什么样的无烟环境。第三点是关注吸烟对人口发展的影响，不仅仅是大家比较熟知的健康风险，还有对认知水平和生育能力的影响。包括中国在内的很多国家都在面临人口老龄化和人口规模下降，而如果放任吸烟对认知和生产力的不良影响，也将影响人口发展。这方面的研究还不够深入全面。

用话术隐藏危害，电子烟正在复刻卷烟的宣传策略

记者：今年是《公约》生效20周年。回顾历史，上世纪欧洲和美国的学者刚开始认识到烟草危害时，烟草业的影响力很大。20年前开始制定《公约》时，推进改革的阻力是很大的。你觉得现在国际烟草巨头，对政策和社会的影响力有什么变化吗？新兴的电子烟行业，是怎么发挥影响力的？

马丁·泰勒：毫无疑问，大型烟草企业的商业规模和影响力仍然很大，我们也看到一些趋势，随着高收入国家加强控烟工作，烟草巨头倾向于将影响力转移到中低收入国家。电子烟行业呈现了烟草行业此前的一些特质。多年以前，烟草巨头明知吸烟有害健康，却以巧妙的话术隐藏了这点，反而宣传烟草是潮流的生活方式的一部分。

在今天的电子烟行业身上。我们也能看到类似的宣传策略，甚至想以正面的视角美化其危害。我想强调，不同形式的电子烟都含有有毒的化学物质，绝大部分产品还同时含有尼古丁，这种成瘾成分会对大脑产生长期危害。我们也观察到，很多人也会先接触电子烟，再逐渐转向使用传统卷烟。世卫组织认为，如果不能彻底禁止，对不同形式的电子烟都应参照《公约》，采取严格管制措施。中国已经禁止销售除烟草口味外的调味电子烟，这一政策相比其他国家已经走在前列了。

回顾烟草业过去60～80年的历史，我们应该吸取之前的教训，阻止他们利用这些具有误导性的宣传策略。

记者：吸烟和不吸烟的人都会问一个问题：既然现在很清楚烟草危害，为什么国家不干脆禁止这个行业，而只要求控制它？

马丁·泰勒：考虑到全球仍然严峻的烟草流行及其复杂性，简单的一禁了之并非万灵药。这也是为什么20年前《公约》为各国提供的是一套以证据为基础的减少烟草需求和供给的框架，以大幅减少烟草消费及二手烟暴露。

对于烟草业的一些行为，我们可以采取更为全面的禁止，比如世卫组织内部就禁止跟烟草业有关联或接受资助。这也是《公约》5.3条内容的体现。

一些国家也在已经取得的控烟成效基础上，开始探索烟草终局（tobacco endgame）的可能。比如英国、新西兰、马来西亚，已经在考虑并探索相关政策，全面禁止向某一年之后出生的人销售烟草制品。当我们持续努力不断降低吸烟率的情况下，未来也有可能进一步调整我们的社会规范，向烟草终局的方向发展。我认为，这一方向是显然且合理的趋势。

南都记者 宋承翰 发自北京